►►►核心观点

机关团体存款是指中国国家机关、团体、事业单位存入银行待用的经费拨款，它属于财政存款的范畴，是财政存款最主要的组成部分，2015年至今占政府存款比例大约是86%左右。其中2020年，政府及机关单位大幅增加财政支出用于抗疫救灾，机关团体存款和政府存款才出现了明显的下降。除此之外，财政存款和机关团体存款每年都保持较快增长态势。

机关团体存款由于单位性质，其存款主要是活期存款。我们根据定义可以推算机关团体存款中活期存款和定期存款的规模。我们测算2023年11月机关团体活期存款占比达到89%，这一水平在历史上算是比较高的水平。但如果和全社会的存款相比，机关团体存款同样出现了一定的定期化趋势。比较M1/M2和机关团体存款的活期存款占比，从2012年到2022年只有2020年发生了明显的背离。这主要是因为2020年发行特别国债以及抗疫救灾机关团体得到的存款明显增加，支出也明显增加。2023年机关团体也明显在减少活期存款占比，与其他经济主体一样缩减开支，增加定存。

究其原因，主要是由于中国经济的三大周期：长期的房地产周期、人口周期和债务周期进入调整期，财政支出将继续保持高强度的刺激力度，市场普遍预期未来几年赤字率还将继续保持高位。过去几年正是由于财政赤字率不断攀升，一定程度上导致政府存款逆势增加，机关团体存款也逆势增加。

目前机关团体活期存款远远高于企业的活期存款，规模已经相当可观。但如果定期化趋势仍在加剧的话，全社会的消费增速或还会受到掣肘。我们认为作为财政政策的主要执行部门，社会集团的消费意愿不能顺周期下降，更应该逆势增加。尤其是在财政存款持续增加的背景下，社会集团应该逆势增加消费需求。

机关团体存款作为财政存款的主要组成部分，其运用效率的高低影响了财政存款的利用效率，如何提高机关团体存款的利用效率是当下提质增效的重要工作内容。我们认为需要从如下几个方面提出建议：

（1）鼓励放权。给与机关团体更大的自主权，根据实际需要来最优化配置财政资金，更容易实现优化公共财政支出结构。

（2）社会监督。社会监督有利于填补监管不足的空缺。

（3）市场化配置。在保证安全性和流动性的要求下，可以适当提高市场化投资产品的配置比例，以促进全社会直接融资发展和提高货币传导机制。

1

机关团体存款增速逆势上涨

机关团体存款是指中国国家机关、团体、事业单位存入银行待用的经费拨款，由财政机关或上级单位拨给预算资金，由于这部分资金是先拨后用，尚未支用的部分便在银行形成存款。它属于财政存款的范畴，是财政存款最主要的组成部分，2015 年至今占政府存款比例大约是 86%左右。其中 2020 年，政府及机关单位大幅增加财政支出用于抗疫救灾，机关团体存款和政府存款才出现了明显的下降。除此之外，如图 1 财政存款和机关团体存款每年都保持较快增长态势。

由于机关团体活期存款属于 M1 范畴，而 M1 同比增速在这两年趋于下降，因此机关团体存款的增长速度显得更为重要。央行在其网站上，对 M1 做如下定义：由流通中的现金（M0），以及机关、团体、企业、部队和事业单位在银行的活期存款、农村存款和个人持有的信用卡存款组成，不包括居民的储蓄存款。我们可以看出，M1 扣除 M0 之外，主要是企业活期存款和机关团体活期存款。

机关团体存款由于单位性质，其存款主要是活期存款。我们根据定义可以推算机关团体存款中活期存款和定期存款的规模。我们测算 2023 年 11 月机关团体活期存款占比达到89%，这一水平在历史上算是比较高的水平。但如果和全社会的存款相比，机关团体存款同样出现了一定的定期化趋势。比较 M1/M2 和机关团体存款的活期存款占比，从 2012年到 2022 年只有 2020 年发生了明显的背离。这主要是因为 2020 年发行特别国债以及抗疫救灾机关团体得到的存款明显增加，支出也明显增加。2023 年机关团体也明显在减少活期存款占比，与其他经济主体一样缩减开支，增加定存。

在 M1 的组成部分中，机关团体活期存款占比最大，2023 年 11 月达到 47%，接近一半；其次是企业活期存款，占比为 36%，超过三分之一；最后是 M0，占比为 16%左右。从增速的结构来看，2012 年以来除了 2015-2016 年间企业活期存款增速超过 M1 之外，其他年份都是低于M1增速的。尤其是2023年企业活期存款增速与M1增速的差距在拉大，或者说企业活期存款增速拉着 M1 同比增速快速下滑。当然由于机关团体也在加大定期化操作，活期存款增速也在下滑，所以趋势上没有大的不同，只是所面临的压力有所不同。

我们再比较一下机关团体存款增速和 M1 以及 M2 的走势，可以看到虽然机关团体存款中活期存款占比在下降，但因总量在增加，定期占比在上升，所以从 2023 年开始整体机关团体存款增速是明显背离 M1 和 M2 增速，逆势上升的。下面我们将深入分析机关团体存款增加的原因以及可能产生的影响？

2

逆势上涨的原因及影响

机关团体是指包括学校及一部分由财政拨给经费的团体和其他事业单位，因此机关团体存款被划入政府存款范畴内。2012年之后我国经济转型压力逐渐增大，财政支出压力不断增大，公共支出决算值持续超出预算，政府赤字率不断攀升，政府存款相应也跟着增加。只有2020年和2021年因为欧美疫情造成全球供应链受损，中国出口增加并且内需恢复较快，财政支出压力明显减轻，实现了连续三年的决算值低于预算的状况，体现了中央提出的“跨周期调节”的要求。

2023年经济下行压力再次增加，10月全国人大常委会批准国务院增发国债和2023年中央预算调整方案的决议，让中央财政在四季度增发2023年国债10000亿元，作为特别国债管理。全国财政赤字将由38800亿元增加到48800亿元，预计赤字率由3%提高到3.8%左右，结束了连续三年决算低于预算的财政状况。

由于中国经济的三大周期：长期的房地产周期、人口周期和债务周期正进入调整期，财政支出将继续保持高强度的刺激力度，市场普遍预期未来几年赤字率还将继续保持高位。过去几年正是由于财政赤字率不断攀升，一定程度上导致政府存款逆势增加，机关团体存款也逆势增加。这也体现出我们在2024年国内经济展望报告中所提出的观点：私人部门需求不振的同时需要政府需求增加进行对冲。未来机关团体存款可能还会继续逆势增加。

正如社融结构的变化一样，政府债净发行量增速持续高于整体社融增速并且还在不断攀升，而代表私人部门融资需求的银行贷款增速还在不断下降。政府债发行所融到的资金主要会流入到机关团体的存款账户上，所以整体增量上支持了财政团体的存款增速逆势上涨。

2012年12月，中共中央提出关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，要求各级政府厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政的有关规定。2013年11月18日，中共中央、国务院颁发《党政机关厉行节约反对浪费条例》。到2020年之后财政政策基调发生变化，中央要求各部门严格落实“过紧日子”要求，大力缩减一般性支出，硬化预算执行刚性约束。这些政策上的变化也促使事业单位、机关团体减少支出，增加剩余，推升了存款余额。以三公经费为例，2012年之后在预算上不断缩减的同时实际执行上缩减更多。

机关团体的消费也是政府消费的一部分。在社会消费品零售总额的统计中，除了居民消费之外，还有一部分是社会集团消费。这个社会集团包括指机关、社会团体、部队等，与商业银行信贷收支表中的机关团体可以对等。2020年之后社会消费品零售总额增速发生的变化，增长趋势慢于疫情前。

在商业银行信贷收支表中，居民或机关团体的活期存款与实体经济中的消费密切相关。如图12所示，居民的活期存款和机关团体的活期存款都出现了增长乏力的迹象，尤其是机关团体的活期存款增长速度更慢。这一方面与经济活跃度下降有关，另一方面也与“过紧日子”、控制三公消费有关。

目前机关团体活期存款远远高于企业的活期存款，规模已经相当可观。但如果定期化趋势仍在加剧的话，全社会的消费增速或还会受到掣肘。我们认为作为财政政策的主要执行部门，社会集团的消费意愿不能顺周期下降，更应该逆势增加。尤其是在财政存款持续增加的背景下，社会集团应该逆势增加消费需求。

3

提高机关团体存款利用效率的建议

今年1月初，财政部部长蓝佛安在关于当前经济财政形势的问答时指出：2024年要继续实施积极的财政政策，适度加力、提质增效。其中“提质增效”方面，主要是推进财政管理法治化、科学化、标准化、规范化，把同样的钱花出更大成效。具体上包括“既用好有限的增量资金，又下大力气盘活、调整存量，将使用效果不好的资金腾出来用于保重点，防止支出固化僵化，做到‘小钱小气、大钱大方’”。

其实最近几年政府一直在出台相应政策来提高财政资源的利用效率。比如2021年的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》以及2022年11的《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》，目的是将盘活财政存量资金，完善结余资金收回使用机制，建立健全直达资金监控体系，加强部门协同联动，强化从资金源头到使用末端的全过程、全链条、全方位监管，资金监管“一竿子插到底”，确保资金直达使用单位、直接惠企利民，防止挤占挪用、沉淀闲置等，提高财政资金使用的有效性和精准性。以及将行政事业单位低效运转、闲置的房屋、土地、车辆、办公设备家具、大型仪器、软件等资产纳入盘活范围，充分发挥资产效能。

机关团体存款作为财政存款的主要组成部分，其运用效率的高低影响了财政存款的利用效率，如何提高机关团体存款的利用效率是当下提质增效的重要工作内容。我们认为需要从如下几个方面提出建议：

（1）鼓励放权。给与机关团体更大的自主权，将资金运用到最需要的地方，根据实际需要来最优化配置财政资金，更容易实现优化公共财政支出结构。

（2）社会监督。社会监督有利于填补监管不足的空缺。

（3）市场化配置。目前银行存款利率不断走低，而机关团体存量资金规模较大，持续存放在银行存款账户上收益较低。在保证安全性和流动性的要求下，可以适当提高市场化投资产品的配置比例，以促进全社会直接融资发展和提高货币传导机制。

4

风险提示

国内宏观经济政策不及预期；机关团体活期存款数值测算有误；财政政策超预期；信用事件集中爆发。