我国土地制度的现状与缺陷

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年11月19日 13:24   来源: 证券导刊   网友评论(人参与

  我国土地制度现状

  按所有权划分:国有与集体

  根据《宪法》及《土地管理法》相关规定,我国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制(即国家所有)和劳动群众集体所有制。《宪法》)第十条规定城市的土地属于国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。

  按用途划分:农用、建设用地、未利用地

  土地用途管制是我国土地行政管理的主要内容之一。国家规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。政府对土地利用计划管理,编制土地利用总体规划、土地利用年度计划,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。

  据2008年国土部的统计,我国农业用地、建设用地和未利用地面积分别为657万、33万和270万平方公里,占比分别为68.4%、3.4%和28.1%。在农业用地里面,耕地仅占18.5%,林地和牧草地总共占74.7%。

  所有权性质影响使用权范围

  不仅用途管制影响土地使用权范围,我国现行的法律制度还确立了“以土地所有权性质来决定土地使用权范围”的原则,对集体土地的使用权范围进行了诸多限制。

  我们用上面两个分类标准对土地进行交叉划分,可以分出六类土地:国有农用地、国有建设用地、国有未利用地;农村集体农用地、农村集体建设用地、农村集体未利用地。

  基于以上划分,可以将我国各类土地使用权范围、相互转换途径以及国家加之土地市场的管制措施进行如下总结:

  1、集体农用地使用权范围比国有农用地小。我国国有农业用地主要分布在国有农场。农场在政府划定或征用的范围内负责管理,并拥有土地的占有权、使用权、发包权、转让或出租权和抵押等权利,农场还可以将土地作为合资、合作兴办企事业入股的权利。

  集体农业用地采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式进行农业生产。法律规定,除了自主承包经营外,还可以采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。十七届三中全会决议的提法增加了股份合作的流转形势,但与国有农地的使用权范围还是有差距。

  2、土地用途管制通过指标控制来实现。耕地保护被提升到了关系“国家发展全局和中华民族生存安危”的高度,成为土地管理制度设计的出发点和落脚点,方法是控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护,严格保护基本农田,占用耕地与开发复垦耕地相平衡,省级区域内耕地总量动态平衡。

  3、集体土地的利用受到更多限制。农民集体土地在农业用途之外只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅(农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准)及乡(镇)村公共设施和公益事业建设,而且用地规模受到严格限制。

  4、集体土地基本被拒绝进入建设用地市场。除了乡镇企业因破产、兼并等情形可以流转建设用地使用权以外,其他农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

  5、任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。

  6、国有建设用地有完备的一、二级市场。国有建设用地使用权可以通过行政无偿划拨和市场化方式(招拍挂等)从土地一级市场取得,且依法可在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。

  我国当前土地制度的缺陷

  生产资料的占有权、使用权、支配权、处置权直接决定资产的归属,影响微观主体的损益,进一步对经济、社会产生重要的影响。土地制度作为一种调控市场经济主体及行为的基本制度,其完善与否、作用如何,都对经济发展和社会稳定具有关键的作用。

  作为计划经济体制的遗产之一,我国土地制度一直存在着制度缺陷;而目前,又有许多模糊和歧视性的政策限制被加诸其中,目前我国土地制度的制度性缺陷愈加明显。

  国有与集体的边界不明

  1、宪法的矛盾:征地的二律背反

  一方面,《宪法》规定城市的土地归国家所有,农村的土地归集体所有,这当然意味着凡是城市化、工业化新增的土地需求,无论是公益性的还是非公益性的,都必须通过国家的征地行为来满足,必须先变成国有。可是另一方面,《宪法》明确表明,国家只有出于公共利益的需要,才能对农地进行征收或者征用。《宪法》的两个规定显然是矛盾的。

  2、模糊的城市

  《宪法》第十条第一款所谓的“城市的土地属于国家所有”中所规定的“城市”到底指代何物?

  (1)在时间向度上,其仅仅指1982年宪法修改时的全国城市土地属于国家所有?还是此后只要宣布某地区为城市或者城市的组成部分,该地区的所有土地就自然而然属于国家所有呢?

  (2)而在空间向度上,城市的内涵和外延到底是什么呢,是指“城市规划区”,还是“城市建成区”,或者“城市市区”呢?法律从来没有明确规定过。

  (3)《城市规划法》进一步推动国有和集体范围的模糊。依照《城市规划法》第3条第2款的规定,所谓的“城市规划区,是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域”,而且“城市规划区的具体范围,由城市人民政府在编制的城市总体规划中划定。”这即是说,只要城市政府认为其行政区域内某一农村是其城市建设和发展所需要的,其就可以在不听取当地农民和农民集体组织意见的情况下,将该区域编制在该城市的总体规划中,然后或者默认,或者明确宣布该集体土地所有权已经归国家所有。

  3、模糊的“公共利益”

  《宪法》和《土地管理法》均规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但法律法规却没有进一步明确限定“公共利益”的范围和判断标准。也就是说法律授予了国家征收土地的权力,却未对这种权力的行使做出具体的限制,于是对“公共利益”的解释成为有关职能部门和主要行政领导自由裁量的权力。

  国有土地产权关系不明确

  我国法律规定,“全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”,然而这一规定在现实的运行中有很多模糊之处。

  1、为什么“国家”只能是国务院,而不是全国人民代表大会?在中国这样一个实行土地公有制的民族国家中,土地亦是全体人民的财产,由全国人民代表大会代表国家享有国有土地的所有权应该说是天经地义的事情。

  2、如果由国务院直接代表人民行使国有土地所有权,那么作为资产管理人的国务院就需要直接对人民负责并报告国有土地所有权和国有土地资产的行使状况。那么国务院如何向全体人民负责并报告国有土地所有权情况呢?如果人民对于国务院行使国有土地所有权的工作不满意,又如何问责呢?很显然,现行的规定并无法明确回答上述问题。

  3、国务院如何行使所有权?作为中国最高行政机关的国务院,其自身并不亲自执行具体事务,而往往是通过其组成部门或者直属机构来完成工作的。在今天的国务院的组成部门中,国土部也只是行使领土范围内所有土地的管理权,而没有部门来行使所有权。

  4、地方政府能否直接代表国家行使国有土地的所有权?我国法律明确表示,地方各级人民政府不是国有土地所有权代表,无权擅自处置国有土地,只能依法根据国务院的授权处置国有土地。然而,在实践中,地方政府在没有明确法律授权,也没有得到国务院委托的情况下,依然直接代表国家行使国有土地的所有权,而且还将绝大多数的买卖土地的收益纳入地方财政。于是,中国出现了“国有土地地方化”的怪现象。法律上明确的所有者实际上并不是土地资源的真正支配者,而实际的支配者和收益享有者却并不是土地资源的所有者。

  集体土地产权不清,主体模糊

  1、所有权主体不明。

  在“初级社”和“高级社”阶段,土地所有权在法律上起码还是清晰的。自从建立人民公社体制后,“集体所有”开始变得模糊,变成了抽象的“公有”。公社解体后,农民们获得了土地的承包经营权,但公社体制下的土地集体制度却得以保留,此后的土地产权不但被抽象化,而且连“集体”自身也开始变得模糊不清。

  2、农民集体变得多元。

  “政社合一体制”解体后,乡政府、行政村村委会和村民小组只承担政治和行政职能,而按照1983-1984年间中共中央的要求,原来的农村合作经济组织则按照不同的类别分别取消、保留或者重建。人民公社重新成为单纯的农民集体经济组织,“是否保留由根据具体情况,与群众商定”,为了经营好土地,人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队的保留则是“必要的”,只是“其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定”。1984年以后的“农民集体”就变得多元而且混乱了。

  3、“政社合一”影响没有消除,土地所有权被代表。

  “政社合一”的人民公社对农村生产、生活的遗留影响并未完全消散,在现行农地制度安排中社区组织及其成员权5却基本上替代了集体经济组织及其成员权6,造成了两种不同组织和成员权的混同。

  社区组织的目标和宗旨不同于集体经济组织。社区组织并非完全自愿成立、自我服务、自我管理的群众性自治组织,在实践中,它更多地是作为国家的最底层代理人出现的,社区组织这个土地所有权“代理人”就可能有机会主义动机。

  上面这种制度缺陷极易造成上级政府少数人替代下级集体经济组织行使土地所有权的现象,在集体产权主体虚设,没有人格化的产权所有者的情况下,致使农村集体经济组织的利益得不到应有的保障,特别是当各利益集团为争相“捕获”农地用途转变带来的价值(利益)时,模糊的农地产权关系不仅决定了农地的快速非农化倾向不可避免,也使农民土地的基本权益无法得以保障。

  集体土地权能缺失,同地不同权

  不论是农业用地还是建设用地,集体土地的使用权范围都较小,遭到制度性歧视。我国现在定义集体土地、集体建设用地,农民宅基地使用权,实际上把“谁所有”跟“用途是什么”结合起来。

  以集体建设用地来说,对集体土地来说,除了乡镇企业因破产、兼并等情形可以流转建设用地使用权以外,其他农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

  而相对于城市土地使用权来说,城市土地所有权和使用权的分离,使用权人享有对国有土地使用权的占有、利用、收益和处分的权利,使用权的可转让性促使城市土地在国家一级市场垄断的条件下形成使用权二、三级流转市场。

  可以这么概况:国有土地可以合法地用于人类所有的产业活动,而集体所有的土地则被等同于农业用地,牢牢地被限制在农业生产领域。

  在经济发展导向下导致的经济社会问题

  “我国城市化进程中遇到的所有问题几乎都和土地制度有关”——来自某著名经济学家。

  过去我国经济发展的路径和模式有两个突出特点:1、土地、劳动力等生产要素向第二和第三产业(城市)聚集,第二、三产业的发展才能从根本上带来土地的增值土地价值得到提升。2、最高执政者有强烈的经济发展使命感,官员政绩的经济发展导向。

  经济发展的客观规律,加上最高执政者强烈的经济发展使命,使得我国土地制度的制度性缺陷发酵,对经济社会产生重大影响。有研究者认为我们土地制度变迁带来的问题比其能解决的问题要多得多。我们无法重演历史,但从逻辑上推演,我们可以在一定程度上得到“我国城市化进程中遇到的所有问题几乎都和土地制度有关”的结论。

  逻辑推演一:政府单纯追求地方经济发展情形下土地制度的发酵

  1、工业化和城镇化启动,土地、劳动力等生产要素开始向第二和第三产业(城市)聚集,地方经济获得发展,官员获得政绩。

  2、在经济发展观念导向下,政府欲寻求更多的投资项目,拉动经济。

  3、除了税收优惠等政策外,低价供应大量的工业用地是非常好的竞争方式,这就要求地方政府能够以较低的价格征收需要的土地。

  4、《宪法》规定城市土地归国家所有,使得地方政府可以从城市规划下手做文章,另外,模糊的公共利益也为地方政府做掩护。而且由于国有土地产权结构缺陷,土地的实际支配者和享有者并不是土地资源的享有者,国家利益小范围化,这容易造成地方政府的机会主义,城市空间粗放发展的可能性大。

  5、在目前集体土地所有权关系混乱,政府成为集体土地的实际代言人,加上集体土地的价值被制度性压低的情况下,失地农民利益将受损,官员寻租空间大。

  6、农村集体土地必须要通过国有化(征用)才能进入城市土地市场。集体建设用地市场被政府关闭,这些土地在农民离开农村后无法得到合理利用,一方面城市建设需要土地,另一方面,大量农村土地闲置,造成资源错配。

  7、在土地承包经营权权利部分缺失和承包关系不稳定等因素不利于农地的流转,增加了农民进城的机会成本,在一定程度上影响了城镇化进城和农业的规模化经营。

  8、由于“以市场为原则,以行政化的无偿划拨为例外”的“国有土地供给双轨制”的存在,也会导致多占少用、早占晚用、优地劣用、占而不用甚至乱占滥用的现象。

  逻辑推演二:政府追求地方经济发展和土地收益双重目标下土地制度的发酵

  当加入地方政府追求土地用途改变的增值收益后,地方政府行为会发生变化,他们会利用目前的土地制度,根据住房用地需求以及工商业用地需求特点的不同,差别化其供给策略,比如会造成高昂住房低价和低廉工业低价的强烈反差。

  工业用地和住宅用地有不同的特点:1、工业用地的需求主体是企业,在一定程度上企业用地的可选择面比较广,对于某特定区域的需求刚性不是很强,其用地的需求价格弹性高。2、住宅用地的需求方是居民,特定区域的居民对当地房产的需求刚性强,地域可选择性弱,另外,在我国目前的户籍制度下,居民的异地迁移可能性也不大,相对来说,其用地的需求价格弹性低。

  在政府垄断建设用地市场下,需求利益最大化的政府会有强烈的冲动实行价格歧视,推高房地产价格。

  当我们观察现实中的情况时,确实印证了我们上面的推演,城市扩张的粗放和畸形、土地空间布局不合理导致大量土地浪费闲置、耕地保护受到挑战以及农民利益受损导致社会矛盾多发等。

  城市扩张的粗放和畸形

  集体土地资产价格的扭曲直接诱发开发区大量非法圈地、城市“摊饼式”的快速膨胀和区域间的恶性低效率竞争,构成了目前相当的粗放型经济增长模式。

  土地城镇化与人口城镇化的错配

  近年来,我国城镇化发展的一个特点是“土地城镇化”大于“人口城镇化”,即城市土地面积的扩张快于城市人口的扩张,城市的人口密度不增反降。正是空间密度的提升,才反映了人口的聚集,城市化的过程应该是人口密度提升的过程。我国当前的城市发展与人口集聚能力降低形成悖论。

  “开发区热”,城市发展模式粗放

  1987年国有土地有偿出让制度确立之后,“开发区热”开始在全国蔓延,以经济、技术、商贸或者工业命名的开发区在全国遍地开花,并在1992年达到顶峰——各级各类开发区在该年度就占去了2400万亩耕地。

  1993年,中央批评各地:“开发区越办越多,范围越划越大,占用了大量的耕地和资金,明显地超出了实际需要和经济承受能力。少数地方无视国家税法和土地法,超越权限擅自制订发布税费减免办法,对外造成了不良影响”。

  土地供给量的放大意味着大量的土地被低效利用或者被闲置。国土资源部的督查数据证明了这一点:2010年,全国74个城市2242个项目存在土地闲置问题,涉及面积14.9万亩。

  高房价的推动者

  在现有土地制度之下,地方政府通过获取土地出让金收入,用于发展当地经济,促使该地块随着工商业的集聚发展而不断升值,进一步带动地价上扬,并获取相应的预算内收入(地税等),由此形成“良性循环”。有专家指出,政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应,预算外靠土地出让收入,成为名副其实的“土地财政”。

  具体到土地市场,地方政府首先储备土地(强制征地或回收),将所储备的土地使用权根据城市发展规划进行初步开发。为招商引资而对工业性用地进行基建投入变成“熟地”进入二级市场,并(零或)低价出让;而对于商业性用地则以“招拍挂”形式进行竞价,价高者得。

  我们对比了日本从1955年以来城市各种用途土地价格的走势,在这50多年间,日本住宅用地价格涨跌幅度一直和工业用地保持基本一致,而且商业用地虽然经过暴涨,最终累计涨幅也和其他的差不多。而在我国,各种土地价格出现了明显的偏差,普通住宅价格上涨高于商业用地,也远远高于工业仓储用地。

  土地空间布局不合理,大量土地浪费闲置

  根据城镇化的机理,城镇化推进过程中城市建设用地的增加与农村建设用地减少是一个互动的过程,一方面大量的农民进城,必然导致城镇规模的扩大,城镇建设用地数量增加;与此同时,随着农村人口的减少,乡村建设用地的数量相应下降,即农村宅基地需求和其他建设用地减少的过程。

  同时,我们也看到城镇建设用地集约利用的程度远高于农村建设用地,当经济发展到一定程度时,在城镇化过程中,建设用地的总量应该是一个减少的过程。

  但现实中并没有看到这样的变化情况的发生,农民进城务工后,村庄空置,其他设施荒废,土地几乎无法得到利用,未能与城市的扩张形成良好的互动。

  耕地保护受到挑战

  《土地管理法》在1998年被重新修订——修订的主题正是“加强耕地保护”。我国耕地保护的逻辑如下:

  1、为了避免同时跟地方政府和农民同时作战的困境,中央政府首先关闭了农村的建设用地市场,将建设用地的供应权集中到地方政府手中;

  2、然后,由地方政府监管农民,遏制后者为了发展第二、三产业而占用农地的冲动;

  3、最后,中央政府通过土地利用总体规划和土地利用年度计划来控制地方。

  然而,这一套号称世界上“最严格的土地管理体制”并不十分有效:

  1、在耕地保护方面,1996年制定的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》提出:2000年,耕地总面积保持在19.40亿亩以上;2010年,耕地总面积保持在19.20亿亩以上。

  2、然而,到2000年,全国耕地保有量就减少到了19.23亿亩,全国有19个省市提前10年用完了2010年的计划指标。

  3、2001年6月,全国耕地保护工作会议不得不把保有19.20亿亩的目标设定为2005年,然而2002年全国耕地保有量就只剩下18.9亿亩,2006年,这一数据又减少到了18.27亿亩,2008年继续减少。

  政府管理职能失位,在土地权益关系中角色错位,追逐土地市场利益才是耕地不能有效保护的根源。在2006年土地市场治理整顿发现的土地违法案件中,地方政府违法案件占案件总数的20%左右,但涉及的土地面积却占总违法面积的80%。从2007年全国查处案件数量分析中可以看出,在土地违法问题上,地方政府仍然是主导。

  农民利益受损,社会矛盾多发

  今天的中国正经历着高速的工业化和城市化,土地也在此过程中快速的升值,然而,由于中国农民和农民集体对集体土地仅仅享有一种残缺的土地使用权——现行法律将其定义为“土地的承包经营权”,实质上仅为土地的耕作权,所以无法摆脱贫困和调敝的蔓延。

  土地制度加重“三农”问题

  在所有权与使用权“双重残缺”的情况下,作为一种职业的农民只能靠出卖劳动力获取较低收益,而无法与其他职业站在同一起跑线上,所以越来越落伍时代和社会的发展,最终成为落后、贫困以及愚昧的象征,中国土地的多数问题和“三农问题”就是从这里产生的,1985年以后中国城乡收入差距拉大,甚至积重难返也与此密切相关。

  近年来,我国农民财产性收入占人均纯收入的比重越来越大,但绝对数始终偏低,2011年,全国农民人均财产性收入为249元,约是农民全部人均纯收入的2.3%。其中一个重要的原因,就是农民拥有的农地产权残缺。

  因为产权残缺,农民只有房产没有地产。换言之,农民住的房子虽然是财产,但宅基地不允许抵押、不允许买卖,不能带来收入,从严格意义上讲不算财产,至少不具有财产收入的功能。另一方面,城市化、工业化用地需求呈刚性增长态势,地租日益上涨,农民宅基地被排除在建设用地市场之外,几乎不能享受绝对地租上涨带来的好处。

  农村土地价格被制度压低了,失地农民得不到合理补偿

  在现有的农村集体所有制下,农地转用(征地)过程中农民的收益被人为地压低,农民难以分享城市化带来的收益,比如现有的征地补偿标准是按照《土地管理法》中以农业产值折算补偿的规定计算的,是一个较低的标准。

  最保守的估计也认为,从改革开放以来,国家因征地从农民手中拿了2万亿元。而据党国英教授的计算,仅从1952年到2002年,农民在60年间向社会无偿贡献的土地收益为51535亿元。以2002年无偿贡献的土地收益为7858亿元计算,农民相当于无偿放弃了价值26万亿的土地财产权(按照目前的银行利率3%计算)。而从我国实行土地征用补偿政策以来,各级政府累计支付的土地征用费却不超过1000亿元。

  另外,据上海市社科院2006年提供的数据,长三角农地征用价格为37.5万、45万元/公顷,一级市场农地出让价格为210万、525万元/公顷,到了二、三级市场上,农地市场价格为1125万、2250万元/公顷。

  造成群体性事件和社会不满

  城市化的过程,特别是其中大量土地被征用的过程所引致的结果已远远超出经济领域,扩展到了政治、社会、文化等多个领域。在国家逐渐走向工业化和城市化的历史背景下,只是试图用消灭农民产权的模式来加快经济发展的步伐是注定要失败的,即便取得了成绩也是短暂的。从长远看,这样的模式还会阻碍经济效率和人民整体生活水平的进一步提高,增大政治、经济体制的运行费用。

  同时,征地中的利益冲突、基层干部在征地时的违法行为,很大程度上影响了国家制度安排的绩效,构成了对现存政治权威的挑战,政治合法性出现危机。

  随着农民权利观念的觉醒,国家垄断农地发展权同样存在着巨大的反对力量。农民寻回土地发展权的努力就是这些力量的源动力。随着失地农民数量的增长,这种反对力量会越来越强。一个比较突出的例子就是近年来发生的群体性事件中,大多数与征地拆迁有关。

  莫让问题积重难返

  如果不改变现有的土地制度,却想要在耕地保护、公民土地权利保障和城镇化之间找到平衡点的话,那几乎是不可能的。可以预见,如果不按照公平和法治的原则对现行的土地管理体制进行根本性的革新,围绕土地问题而产生的冲突和矛盾不但无法减少,反而会不断增多并日益激化,并可能最终将中国引向公民土地权利受损,国家保护耕地和维护粮食安全的政策失效,城市化畸形发展的恶性循环之路。

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(责任编辑:郭艳艳)

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