打开预算 稳定调节基金“蓄水池”

白银大赛千万实盘资金派送中 2013年07月11日 02:36   来源: 21世纪经济报道   网友评论(人参与

  从2003年到2006年,中央财政年均超收2000多亿元,在此背景下,2007年开始,中央财政拟从上年超收的2573亿元中,安排500亿元设立中央预算稳定调节基金,安排下年度预算时调入使用。

  随后,上海、北京等地相继建立预算稳定调节基金,年度财政收入超收部分,除按规定增加的支出,以及解决历史债务、特殊一次性等必要支出外,一律转入“预算稳定调节基金”。

  根据中央明确的超收使用安排原则,以及全国财政会议关于有条件的地方政府可参照中央建立预算稳定调节基金的精神,截至2012 年,全国绝大部分省(直辖市)、市已出台预算稳定调节基金的管理办法。

  预算执行“蓄水池”

  预算调节稳定基金设立之初,引发业界一片叫好声。按照财政部门的说法,通过建立全新的超收收入使用机制,有效克服年终突击花钱、盲目投入等弊端,发挥存量调节作用,有效提升资金使用效益。

  但全国人大财经委副主任委员乌日图就指出,除了资源型财政特征十分明显的一些地方可以考虑建立类似基金之外,其他地方政府特别是市级以下地方政府是否设立该项基金,应根据财政收入结构和年度财政收入完成情况决定。

  安徽省淮南市凤台县审计局在2010年度审计中发现,该县财政局于2010年底在编制年度决算前提取了预算稳定调节基金 1.6亿元,其中县本级1亿元,以备以后财政短收年份弥补预算执行收支的缺口。

  根据凤台县2010年财政预算执行情况报告,该县全年财政收入,去掉上划中央收入,地方收入完成13亿元,比上年增长29.9%。同年的一般公共服务支出仅为8376万元,虽然完成了预算,但仍比上年下降1.6%。

  也就是说,该县在财政超收的情况下,下调一般公共服务支出预算,同时将超过前者额度的超收收入,划入预算稳定基金。

  乌日图表示,年初预算要打足,严格禁止在预算留有硬缺口的情况下设立预算稳定调节基金。这应作为一项制度明确加以要求,防止一些地方特别是财政困难的地方不顾财力盲目设立。

  调入使用随意性大

  显然,一县之资仅为冰山一角。在大部分地区财政预算执行报告不完全透明的前提下,全国几千个省、市、县中存在的预算稳定调节基金究竟有多少,没人能够说得清。

  预算稳定调节基金具有鲜明的财政储备特征,其主要目的是为了在一定程度上熨平因经济周期导致的财政收支波动,或者为预算执行中的财政政策重大调整提供储备资金。

  在财政超收年份,作为逆周期财政政策工具,预算稳定调节基金起到了防止资金分散、突击花钱的作用,当财政收入增速下降,需要提高财政资金使用效率时,需要“唤醒”这部分资金。

  7月3日,国务院召开常务会议提出,特别是要进一步盘活存量,把闲置、沉淀的财政资金用好,集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。

  虽然财政部门认为,政府存款逐年增多,与国库单一账户制度、资金拨付进度、项目审批评估等因素有关,但不可否认的是,有了地方预算稳定调节基金这样的“蓄水池”,相当一部分财政资金在此滞留。

  中央预算稳定调节基金设立至今,一直没有制定相应的管理办法,基金的补充没有明确标准,调入使用没有限定的条件,随意性较大。

  2007年,上海地方财政收入完成2102.6亿元,其中市本级超收收入206.6亿元,超收收入中的约一半资金投入建立了市级预算稳定调节基金。

  虽然历年政府工作报告强调,将建立在预算超收基础上的预算稳定调节基金的使用纳入预算管理,接受人大及常委会监督,但仍缺乏严格的法律约束力。由于基金目标定位不明确,收支管理不够规范,有些基金储备规模偏小,也难以有效发挥“以丰补歉”的储备作用。

  基于“超收”难做长期制度安排

  目前中央预算稳定调节基金单设科目,补充基金时在支出方反映,使用基金时在收入方反映。但是,在市级以下政府财政预算执行情况报告中,并没有关于这部分资金的表述,设立的随意性较大,公共监管更无从谈起。

  中央财经大学财政学院教授李燕就认为,现行的地方性预算稳定调节基金的管理暂行办法,虽然对基金来源和使用方向等作了一定规定,但仍不够明确且缺乏约束力和实操性。

  乌日图也认为,随着我国经济预测和预算编制水平的提高、非正常性增收因素的减弱甚至消失以及税收征收率的相对稳定,大量超收会有一个逐渐递减的过程,从长期看是不应该持续下去的。

  因而,基于超收形成的预算稳定调节基金制度,只能作为在特殊时期应对超收问题的一种过渡性措施,实难作为一项长期的制度安排而固定下来。

  对于地方来说,在完善的监督机制下,设立预算稳定调节基金,仍然有利于保障重点支出的需求,集中财力办大事,增强预算约束力,提高预算的透明度。

  所以有学者提出化零为整的方案,考虑到地方财政运行情况和政府预算管理水平,建议仅在中央和省级(含计划单列市)两个层次设立预算稳定调节基金。

  中央预算稳定调节基金的管理和运行由财政部负责,省级预算稳定调节基金的管理和运行由地方财政厅负责,彼此相互独立。

  同时,国务院财政部门应当制定规范的管理办法,对预算稳定调节基金的建立、使用、审批和规模控制等做出具体规定,各地都要按照统一规范的办法进行管理。

【作者: 耿雁冰】 (责任编辑:王立广)

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