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政企分开是铁路实质性改革的开始

2013年04月06日 17:15 来源: 新华网 【字体:

10日,国务院机构改革和职能转变方案公布当天,不少人来到即将撤销的铁道部门口拍照留念,惜别与期待同在。

10日,国务院机构改革和职能转变方案公布当天,不少人来到即将撤销的铁道部门口拍照留念,惜别与期待同在。

  今年“两会”召开之前,大部制改革、撤销铁道部已成为人们热议的话题。3月10日,国务委员兼国务院秘书长马凯在十二届全国人大一次会议上,受国务院委托,正式公布了国务院机构改革和职能转变方案。撤销铁道部再已不是坊间传闻。3月14日,《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》公布,中国铁路总公司正式挂牌成立。

  著名铁路问题专家、北京交通大学教授荣朝和认为,铁路实现政企分开,组建国家铁路局并由交通运输部管理,组建中国铁路总公司承担铁道部的企业职能,只是改革的第一步,中国铁路这艘远航的沉重巨轮,才开始真正驶向改革的深水区。

  问:荣教授,您对中国铁路研究已久,主张铁路政企分开是您多年的主张,您怎么认识这次铁路管理体制改革?

  荣朝和:我想说明一点,铁路这次管理体制改革,不是您想不想改的问题,而是铁路到了不改不行的历史当口。只有政企分开,才能把握铁路发展规律,创新铁路发展理念,破解铁路发展难题。党的十八大提出全面深化经济体制改革,深化改革是加快转变经济发展方式的关键,经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系,必须更加尊重市场规律,也要更好发挥政府作用。过去铁道部政企不分、政资不分、政事不分,显然不符合十八大精神要求,铁路实行政企分开已是大势所趋, 历史必然。

  铁道部从1949年成立,一路走来在历史上留下一段辉煌。尤其是近几年,我国铁路实现了较快发展,从基本完备的几纵几横的铁路网,到已分居世界第二、第一的铁路营业里程、高速铁路运营里程,基本保障了国民经济运行和人民生产生活的需要,这一历史功绩是不容抹去的,全路员工为此长期做出了巨大贡献。但由于存在政企不分体制上的种种弊端,资源配置效率低,也制约甚至妨害了铁路的良性发展。中国铁路必须转变发展模式,因为原有的传统发展模式已经走到尽头。

  铁路网贯通全国,是国民经济的大动脉。铁路走出计划经济的牢笼,迈入良性的春天,需要国家的支持,需要社会的推动,也需要铁路系统自身继续努力。国务院向人大提出铁路改革方案,撤销铁道部,实行政企分开,体现了党和国家对铁路体制改革的关心和重视,体现了铁路改革在国家发展战略中的重要位置。只有通过改革才能解决铁路发展过程中存在的诸多问题,舍此别无他途。

  行政体制改革是经济体制改革和政治体制改革的重要内容,必须随着改革开放与社会主义现代化建设的不断推进和深化行政体制改革。三十多年来,中国经济社会之所以得以发展,其根本一条就是得益于改革的推动,得益于改革释放的能量。无数事实说明,早改革,早得利;晚改革,晚得利;不改革,则倒退。中国铁路实行政企分开,虽有阵痛,但应该是利大于弊,因为不改革损失将更大。

  问:是不是可以这样说,只有政企分开,才是铁路“大动筋骨”的改革,过去一些小改小革并不能给铁路带来发力的正能量。

  荣朝和:可以这样看。近年来铁道部也一直有所尝试,先后剥离了工程建设、院校和政法等单位,将铁道系统的340万职工缩减为200万,但对落后的管理体制始终没有从根本触及。虽然此前曾多次研究铁路总体体制改革方案,但因阻力重重,还是未能攻克计划经济的“最后堡垒”。用理性的眼光审视,铁路行业陈旧的东西愈显突出,越来越束缚铁路的发展,铁路职工就是再努力再吃苦,也无法扭转政企合一的体制弊端,致使铁路越来越不适应市场经济和综合运输体系的发展。因此,从政府到民间要求铁道部改革的呼声不绝于耳。这次铁路管理体制改革,就是新一届中央政府对运输业发展趋势和各方诉求的正面回应,体现了政府推进铁路改革的决心。

  当然,铁路改革很难做到政企分开马上就立见成效,就能自动解决一切问题,很多麻烦不会自己消失,因此必须通过有效的持续改革,逐步加以解决。铁路改革既要勇敢迈出关键步伐,还要做到稳步推进。这就意味着大部制动作之后,必须要有后续动作紧紧跟上,做到步步为营,环环相扣。铁路改革不是为改革而改革,不是“权力挪窝”,“权力归堆”,而是为了更好的发展,它应当带来权力运行的一次实际改变,带来铁路市场活力的实际提升。这本身就是一大进步。原来各种运输方式都是部门分设,在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面存在不少问题,不该管的管得过多,一些该管的又没有管好,职责交叉、权责脱节、争权诿责、浪费资源,行政效能不高。这些必须通过深化体制改革加以解决。

  问:将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部,交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展,加快推进综合交通运输体系建设,对此您如何解读?

  荣朝和:我认为这是国家综合交通运输体系宏观发展的内在要求,中央决策体现了必要的政治决断与战略远见。从经济社会发展需要的角度看,我国的综合交通运输体系还远没有形成,虽然铁路、公路、水运、民航、管道等各种交通运输方式随着改革开放都有了长足的发展,但在如何优化资源配置,整合各方式能力,尽快形成全国综合交通运输体系方面还有许多工作要做,还有很多挑战要应对。

  从理论上讲,提供完整产品无论对制造业还是运输业都是至关重要的,但由于产品和生产特性的差别,运输业在提供完整产品方面有更大的必要性。运输业的发展过程实际上就是向客户提供越来越完整和质量更优的运输服务过程。但是,由于没建立完整综合的交通运输体系,铁路只能“站到站”,水运只能“港到港”,空运只能“场到场”,单一的运输方式,仅仅占有单一的运输市场,而无法形成一个完整的运输链条。铁路也曾多次提出运输的“善后”服务、“延长”服务和“完整”服务问题,但实施得并不怎么理想。只是“站到站”的有缝隙运输,无疑会丢失运输业者本应从运输服务中获取的市场收入。而综合交通运输体系的构建,将运输业变成了多种运输方式共享的立体型产业、完整型产业,通过“综合”而达到各种交通运输方式的共赢。

  我们国家这么大,幅员如此辽阔,铁路这么重要的骨干行业和这么大量的交通资源,如果不在大部门制统一管理之下,怎么可能有真正的综合交通规划?怎么可能充分发挥各种交通运输方式的整体优势和组合效率?不解决各种交通运输方式衔接不畅的问题,其结果是资源配置严重扭曲,在某种程度上甚至背离了社会需求的方向,综合交通体系的效率当然也难以保障。其后果是,全社会为此所付出的代价太大。

  交通运输大部制之后,为了解决交通运输方式衔接不畅等问题,各种运输方式都要加长自己的短板,强化自己的弱项,再也不应像过去那样,不同运输方式之间为了自身发展,强调自己是“朝阳产业”,指责其它为“夕阳产业”,互相拆台,拿一个或几组数字作比较,便给对方下个不合理的结论。大部制之后,各方才会理解, 只有完善综合交通运输体系,中国交通运输才能走好自己的路。大部制改革是市场经济发展到一定阶段的产物,意味着政府管理效率的提高,市场经济的进一步繁荣和成熟。从大部制,我们看到的是新的蓝图,及其所蕴含的新的希望。目前,我国社会物流成本相当于GDP的18%,比发达国家高出一倍,成为物价的重要推手之一。随着铁路并入交通部,涵盖“公、铁、水、空”的大交通运输体系呼之欲出,如果各种联运方式有效推广,降低物流成本,将为整个社会带来福利。

  另外,还要看到铁路是国家综合交通运输体系中的骨干组成部分,承担着远距离、大运量、全天候的运输需求,具有受气候影响小、在发展过程中更为绿色环保、低排放的优势。铁路要在国家经济社会发展中发挥更大作用,就必须将铁路网作为骨干手段纳入全国综合交通运输网统筹考虑和加快发展,在综合交通运输体系中,力求有更大的发展空间。

  问:组建国家铁路局,承担铁道部的行政职责,负责拟订铁路技术标准,监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等,对此,您如何认识?

  荣朝和:近年来,铁路暴露出的安全问题和腐败问题,政企不分的管理体制难辞其咎。它往往是既当“运动员”,又当“裁判员”,既是“婆婆”,又是“媳妇”, 政企不分体制造成了铁路行业长期以来企业与政府角色双缺和职责错位的局面,也必然对铁路运营安全造成威胁,导致服务质量下降,工程质量得不到保障。我们可以以铁路交通调查处理为例:铁路并非没有自己的安全管理体制,谁都知道这是一个高危行业,因此铁路系统内部上上下下非常强调安全的重要,甚至对干部考核时,安全指标“一票否决”。但另一方面,正是政企不分的体制又使铁路系统缺少真正有效的安全监管机制。像任何其他组织一样,众多内部专业环节和部门也一定会对事故责任尽量相互推诿,而且很容易形成内部上下一致对外,大事化小,小事化了,能瞒就瞒,能推就推的局面。为了克服公共交通安全领域的这一弊端,就一定要建立有效的外部监督和调查制度。但在铁道部政企不分和铁路系统上下级关系的体制下,铁道部在交通事故调查处理上,就是十分客观公正,也很难让社会认可,因为你是作为“一家人”的铁路部门自己组织调查处理自己的事,并不是真正的第三方。

  相比之下,世界各国政府铁路主管机构的主要职能则更多集中在政策、法律、规划和包括安全监督等社会职责上。例如,美国联邦铁路署的安全监督职责非常明确, 该署约有800多名雇员,其中700多人是安全管理人员,这其中有400人分散在各地负责日常监督和事故责任调查。他们每年要对全美100起较大事故和300起一般事故进行独立立案调查,并提出相应的公诉和行政处罚。我想,组建国家铁路局之后,各项监管到位,安全事故会大大降低,工程质量会大大提高,中国铁路所面临的一些问题,也会迎刃而解。

  国家铁路局的其他重要职责包括拟订铁路技术标准,监督运输服务质量和铁路工程质量等,我理解它除安全监管责任外,还应该确保铁路建设与运输市场有效运转和公平公正的秩序。显然,必须建立相关的市场规则并进行监管,而所有这些在原来政企不分体制下都难以真正做好。

  问:新组建的中国铁路总公司,承担铁道部原有企业职责,这是否意味着铁路企业真正到了发力的时期?

  荣朝和:企业是市场经济中的主体,铁路企业也不应该例外。如果不讲求效率和效益,铁路必然是死路一条。目前铁路负债率已超过2.6万亿元,如果不走一条正确的市场之路,债务还会持续增加。而铁路运营的亏损,除了包括价格的各种市场和公益性因素外,还有来自铁路的管理体制与决策失误。政企不分,现代企业制度就建不起来,因为它并不是真正的企业。铁道部多年以来就提出吸引社会投资,但成效甚微,其原因是铁路行业产权关系特殊性未能得到应有的认识和解决。 政企合一的体制成为铁路市场化融资的最大障碍,因为融资困难,建设铁路的资金有相当大的一部分只能靠政府,结果在发展的道路上资金来源困难重重。必须为铁路的可持续发展探索一条理性和正确的道路。

  改革需要平稳过渡,但我觉得铁路体制改革一定不会仅仅停留在浅层次的融资问题上,它必将对铁路的官办旧体制提出全面挑战。铁路投融资问题的解决也不可能光靠优惠政策,它取决于政府能不能在该承担责任的地方承担起责任,同时在应该交还市场的领域成功退身而出。也取决于能不能产生一个新的制度,取决于系统内部能否形成持续的发展后劲。政府直接经营和过度干预割断了铁路与资本市场的联系,恢复铁路市场直接融资能力的前提还在于政府职责和企业主体的合理确立。要搞活中国铁路市场,不妨在把握自身特点的基础上借鉴一些国外铁路改革的经验。下一步铁路重组的重点,一是提高铁路效率和效益的关键在于创建商业化和市场化的环境,克服行政垄断弊端是关键问题;二是铁路产业组织结构合理化的关键是形成既能兼顾规模经济效益,又能发挥市场竞争机制作用的若干个市场主体;三是铁路可以通过实施业务重组分离自然垄断业务和非自然垄断业务,并在后一领域降低沉淀成本引入多元竞争;四是确立铁路运输市场公平公正竞争的制度性框架,这中间有效监管体制是基础;五是必须理顺与地方政府有关的铁路行政权与财产权关系,使国铁网络与地方铁路、城市铁路更好地衔接,实现合作共赢。

  铁路改革众望所归。老百姓希望通过改革,车票价格降下来,服务质量好起来,买票容易一些。这些要求都不过分,因为国家发展主要的一条就是民生幸福指数的提高,铁路自然不能例外,铁路不能不关注民生。同时,国家还要扶持铁路以保证其公益性,铁路必须承担大量公益性职能。铁路无疑夹在政府与市场、政府与社会、 中央和地方之间。既让铁路在市场中有较好的发展,又让铁路在公益性的奉献中尽到职能,鱼和熊掌如何兼得,国家财政能拿出多少钱去建设新线和补贴公共服务, 还有巨额遗留债务要处理,其间平衡点的拿捏应该很有挑战性,仍旧需要继续理清思路并创新体制机制。铁道部撤销了,铁路政企分开了,顺应了时代发展的要求和民众的期待,但改革的道路并不会那么平坦和一帆风顺。

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