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城市公共服务市场化 不能走偏路

2012年10月12日 07:11 来源: 证券时报 【字体:

  今年8月深圳发生的涉黑团伙成革命烈士闹剧,将试行多年的“城管服务外包”模式推向了舆论的风口浪尖。

  城管服务外包的缘起,还得追溯到2007年2月,深圳市在全国率先启动街道城管改革,把原先分散在工商、卫生、环保、文化等多个职能部门的21项行政执法权统一集中下放给街道城管。这一改革举措旨在提高城市管理效率,但是街道城管人员和投入不足又成为改革的掣肘。在这样的背景下,一些街道探索引入企业参与城市街区管理。除了城市管理外,近年来,许多地方政府把维护城市卫生、绿化、城市垃圾和污水处理等公共服务事项,外包给社会化的企业,这些都是城市公共服务外包的萌芽和实践,深圳的城管服务外包事件,浓缩了目前城市公共服务外包的现状和问题:随着城市的扩张和城市管理事务的增多,政府将相关服务和权力外包给企业,但存在购买流程不透明、后续监管不力等问题,公权力被滥用,或提供的公共服务不能令公众满意。

  我们认为,在后土地经济时代,政府购买公共服务,促使城市公共服务市场化的做法本身值得肯定,有助于地方政府从行政管理型政府向服务型政府转变,有助于通过市场化的机制来完善城市管理,节约政府公共支出。但是在购买流程、后续监管和服务内容等方面,还有很多问题需要完善。

  购买服务促进了政府转型,促使政府从财政资金的直接使用者向分配、监管者的间接角色转变。通过购买促使城市公共服务市场化,弥补了政府作为官僚机构在满足公共服务需求上的低效,提高了公共服务的质量和效率,促进政府职能向“小政府、大社会”方向转变。因而,这一实践本身具有重要意义。

  香港是较早将公共服务外包同时相关制度比较完善的城市,除了核心公共服务由政府直接提供外,大部分城市公共服务是由政府向社会进行购买,形成了由政府、商业组织、民间组织、私人机构等组成的多元供给模式。

  近年来,香港特区政府遵循“积极不干预”的公共政策原则。作为支撑自由公平市场的基石,该概念强调政府在社会、经济发展中仅扮演提供基本法律和制度的角色,除了对医疗、教育和住房等与居民生活密切相关的宏观层面上的社会政策进行干预外,其他事务都交由市场处理。香港特区政府坚持“更少的行政,更多的服务”理念,政府部门逐步从公共服务中退出,将主要作用放在对提供的公共服务质量进行规范和监督上。这样的转变,值得内地城市学习。

  早在1999年,上海浦东新区就开始探索政府购买的新型公共服务提供模式,浦东新区社会发展局委托上海基督教青年会管理浦东新区罗山市民会馆,即“罗山会馆”模式,它打破了以往依靠政府单方面投入和运作的机制,而采取了委托非营利组织进行运作。此后,上海、北京、无锡、浙江、广东等各地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多,形式也日趋多样化。

  然而,对于地方政府而言,最重要的是建立透明的购买流程和完善的监管机制。独立的第三方监督管理机制非常重要,因为公共服务领域的资金回报率的确定、成本的核算、价格的确定、服务质量的标准等具有较强的专业性,经营者与消费者之间、经营者与监督管理者之间存在着信息不对称,需要独立的监督机构评估信息的真实性和保证竞争的公正性。另外值得注意的是,一些地方政府热衷于推进公共服务提供的市场化,是因为购买公共服务过程中,为政府提供了包括特许经营权在内的审批、服务价格和服务质量监督管理等方面的权力,否则,很容易在缺乏外部监督的情况下滋生腐败。

  深圳将城市管理服务外包,原本是公共服务市场化的有益实践,但是因为缺乏监管机制,变成闹剧,后续的处理方法更是流于简单粗暴。在后土地经济时代,城市的管理需要从简单粗放转向精细化专业化,仅仅将公共服务转包了事,不对公权力进行约束,缺乏监督考评机制,即便是行走在正确的道路上,也会南辕北辙贻害无穷。

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