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曾刚:不必过分强调存款保险制度重要性

2012年01月16日 01:00 来源: 中国证券报 【字体:

  第三,监管体系的问题。存款保险公司往往要求被保险的银行按照一定的标准和规定开展业务,以确保其稳健经营。在美国,联邦存款保险公司、美联储以及货币监理署共同构成了银行监管体系。其监管范围与另外两家机构虽有一定重叠,但更多的是一种互补的关系。在美联储和货币监理署主要负责联邦注册银行监管的情况下,联邦存款保险公司则将监管范围扩展到了在各州注册的银行机构,由此形成了完善的多层次的银行监管体系。

  与美国不同,中国的《商业银行监督管理法》将监管权明确赋予了中国银监会,其职责范围已经覆盖了全部的银行业机构,并不存在美国曾经存在过的监管真空问题。在这种情况下,存款保险公司如果以一个监管部门出现,不仅不符合现有法律的规定,也可能给我国的银行监管工作造成一定的混乱。

  第四,道德风险问题。道德风险问题是存款保险制度所有的一个根本缺陷。一方面,存款保险制度的存在使存款者风险意识下降,特别是在利率市场化实现以后,他们就可能不顾银行经营风险,将钱存到愿意支付最高存款利息的银行;另一方面,商业银行的风险约束机制也会弱化,在经营活动中就可能为追求高额利润而过度投机,而让政府来承担最终的风险。在美国过去的经历中,人们已经多次看到了道德风险的危害。在中国的存款保险制度建设中,同样会存在类似的道德风险。当然,相对美国而言,我国主要银行都由国家(或国有企业)控股,因此,私人股东利用存款保险所提供的公共安全网来过度投机的程度要相对小得多。但是,考虑到地方政府对地方小银行的经营行为有着很大的影响力,存款保险制度是否会助长地方政府的道德风险,还是一个很值得关注和探讨的问题。

  存款保险制度作用有限

  通过前述的几点,笔者对中国存款保险制度建设提出如下几点看法。第一,和美国相比,存款保险制度在中国所能发挥的作用有限,因此不能过分强调存款保险制度对于中国银行体系整体稳定的重要性。政府的隐性担保仍是整个银行体系运行的基石,应将存款保险制度视为对原制度的补充而非替代,否则可能蕴含一定风险。相关的方案应有更系统的研究和考虑。

  第二,从道理上讲,小银行应该是存款保险制度的主要参加者,大型银行没有参加该制度的必要,因为存款保险制度不足以覆盖这些系统重要性银行的破产风险。但这样会产生几个问题:一是公平性问题。保费要求会提高银行的成本,大银行如果不参加,会使本来就弱势的小银行在竞争中处于更加不利的地位,进而还会对小银行的主要客户(地方中小企业)产生不利的影响;二是在没有国有大银行参与的情况下,保险基金的数量会相对有限,其赔付能力也会大打折扣;三是该制度的推出(如果只是用显性的存款保险制度来替代原有的隐形政府担保),反倒有可能强化公众对小银行的不信任。在缺乏利率等竞争手段的情况下,完全有可能形成对小银行的流动性冲击。诸如此类的风险,还需进一步的研究和讨论。

  第三,如果以地方小银行作为存款保险的主要参加者,而这些小银行的重大经营活动又不可避免地会受到地方政府的影响的情况下,一个不能回避的问题就是,如何划清中央政府和地方政府的责权关系。具体而言,就是在赔付权集中的存款保险制度中,如何合理地规定地方政府的权利和责任,而这些规定是否又能得到地方政府的支持,目前我们还不得而知。

  第四,应弱化存款保险制度的监管属性。在现有的法律框架下,我国已经建立起了由银监会主导的统一的监管体系,并不存在需要填补的监管真空。如果过分追求存款保险机构的监管功能,可能会产生监管体系的重复建设,给银行的经营管理带来不必要的干扰。更具体一点,即使最终建立起了存款保险制度,那么,存款保险机构与现行监管部门之间的协调合作仍是需要认真加以思考的问题。

  需要提醒的是,提高银行体系的稳定性是建设存款保险制度的最终目标,如果无助于这个目标的实现,存款保险也就失去了其存在的基础。在设计具体的方案时,我们应该始终牢记这一点。

  (作者系中国社科院金融研究所研究员)

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