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电信联通遭遇国家发改委反垄断调查

2011年11月11日 08:26 来源: 东方早报 【字体:

  中国的电力、交通、石油、通信等诸多行业都是由几家大型国有企业在运营。老百姓一直抱怨油价过高、公路收费过高、通信费用高等等。此番国家发改委拿基础通信行业两家电信运营商先行开刀。不过从业已公布的信息看,此次由国家发改委发起的反垄断调查,主要指向宽带运营商和内容提供商间的利益协调,与普通百姓并不产生直接的关联。

  部分电信业专家对国家发改委此举感到不解,因为电信、联通早就在以这种方式支配整个行业,国家发改委为何选择此时动刀。

  外界的其他疑问包括:如何算违反《反垄断法》?为什么油气交通行业不算垄断?网络巨头是否涉嫌垄断,滥用其市场支配地位?

  此类疑问,坊间或多或少有回应与猜测。针对外界热议的网络巨头是否涉嫌垄断,新华社9日援引国家发改委价格监督检查与反垄断局权威人士的话作出了简短回应:“只要消费者或用户有其他选择,就不是垄断。”

  至于备受争议的“中国移动行情,资讯,评论不把铁通做好而去告状”这一说法,财新网10日援引通信专家项立刚的话称,“第一消息源是央视的专访,自然是广电系在推动了。”

  就其他疑问,中国社科院研究员、国务院法制办反垄断立法专家组成员王晓晔接受了早报记者的专访。

  东方早报:这是《反垄断法》出台3年以来,首次被曝光的垄断企业,为什么是电信和联通?而非其他企业?

  王晓晔:发改委通过举报或者调查,已经了解到了这个行业的问题。电信业的这个问题很早就感觉到了,去年10月就曾有过这个问题的讨论会。

  东方早报:这构成垄断么?

  王晓晔:我了解的情况是,在宽带入网的价格方面,对不同的交易对手采取不同的交易条件,这肯定是会影响限制竞争。《反垄断法》规定,不能没有正当理由而采取价格歧视行为。

  东方早报:反垄断执法机构有3个,一个是今年刚成立的国家发改委价格监督检查与反垄断局,一个是商务部反垄断局(国务院反垄断办),另一个是工商总局下属的反垄断与反不正当竞争执法局,为何这次是国家发改委出面?

  王晓晔:发改委就是负责价格垄断行为,商务部管经营者集中。反垄断法给了发改委这个权力,不一定要联手工信部,但我认为发改委极有可能与工信部联合。

  东方早报:反垄断法中到底是如何定义垄断的?是否具有市场支配地位就能确定为垄断?

  王晓晔:不是这么讲的。市场支配地位本身不是违法的,但如果是占市场支配地位的企业,在交易过程中存在不正当的歧视行为,这样的行为影响竞争,那就违法。

  东方早报:那日常生活中的交通、油气企业由于没有在交易中向不同的交易对手提供不同的价格,也就不能称之为垄断?

  王晓晔:对,尤其是大家很有意见的石油行业,但如果是发改委定的价格,肯定不会违法。但在宽带上网这个领域,政府对价格没有管制,就有自由决定的权力,如果对不同的对手采取不同条件,而且是没有正当理由的话,那就是违反了《反垄断法》。【编注:有自称中国电信行情,资讯,评论员工者已在微博上为中国电信不同客户价差进行辩护,称反垄断调查应该是调查市场行为的定价,中国电信的网间结算费用是按照相关政策执行,为何涉嫌垄断?北京科技咨询公司BDA董事长克拉克说:“或许(反垄断调查)是发改委维护自己在定价事宜上之权威的一次尝试。”】

  观点交锋

  《反垄断法》草案立法小组成员张昕竹:

  “从目前的信息看,理论上无法认定垄断”

  随着国家发改委开始对中国电信和中国联通(600050)进行反垄断调查,在《反垄断法》出台3年后,电信和联通是否会收到第一张高额罚单?

  《反垄断法》草案立法小组成员、中国社科院规制与竞争研究中心主任张昕竹称,电信和联通涉嫌垄断的问题最终会不了了之,也不会有处罚,“从目前发改委披露出的信息上,垄断依据是站不住脚的。”

  张昕竹说这番话之前,遭受反垄断调查的两家电信运营商9日晚已随即发布公告,作出回应。中国电信(00728.HK)措辞谨慎:“公司一贯严格按照相关法律法规经营宽带业务,将全力配合相关监管机构的调查。”

  中国联通(600050.SH)则发布“澄清公告”称,其开展互联网接入业务的依据是“工信部的经营许可证及有关授权”。中国联通同时称,正在应国家发改委要求,提供2010年度向互联网服务提供商出租带宽业务的价格、数量及营业额等相关信息。

  “背景复杂”

  张昕竹透露,早在去年,就有一些比较弱势的运营商、SP(服务供应商)和IDC(互联网数据中心)因电信对“穿透流量”的管制导致其自身损失较大而联系张昕竹本人,寻找对策。张昕竹称,自己当时并未应承下来,因为觉得背景复杂,并非是一个简单的问题,“比如电信与广电的问题上,穿透流量并不是平白无故来的。”

  张昕竹表示,当时只是给出了两个参考对策,一是通过反垄断法手段,但弱势运营商担心电信会采用更严格的压制而否定了该做法,或者是媒体宣传,让社会意识到这个问题。

  之后在今年2月,社科院信息化研究中心发布《第五次电信分拆方案研究》,建议将中国电信、中国联通的互联网数据中心业务分拆出来整体打包并入广电,但该报告遭到了电信人士的反对,称方案只有利于广电。

  “垄断依据站不住脚”

  据国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青介绍,中国电信和中国联通存在价格歧视,称两家企业在互联网介入市场上占有三分之二的市场份额,利用市场支配地位,给竞争对手开出高价,而没有竞争关系的企业,价格就要优惠一些。

  “但是国家已经放开了SP和IDC等零售接入领域,这是一个竞争结果,不存在一个太高或者太低的价格。”张昕竹认为,竞争对手认为定价太高是无视市场规律,忽略了机会成本。

  “当竞争对手进入市场后,必然要对现有的运营商形成替代,每提供一个单位的服务,相应运营商就要减少一个单位的利润。这对运营商来讲,就是机会成本。” 张昕竹说。

  据张昕竹介绍,学术上曾经有个争议,电信运营商向竞争对手提供基础设施服务的时候,如何定价。当时的原则是有效成分定价原则,企业主导定价,考虑机会成本,必须要保证竞争中性,即是否向竞争对手提供服务对企业都一样,竞争对手补偿企业以前提供服务的利润,这样主导运营商才不会歧视任何人。

  “从目前发改委给出的信息来看,你不能否定电信就是考虑机会成本的定价,(反垄断)从理论上站不住脚。”张昕竹说。

  “搭电信的便车”

  不过,接入定价都只是表面问题,深层次的是体制和互联网商业模式的缺陷。

  张昕竹指出,目前所谓的网间结算,就是按照带宽来定价,而不是根据实际使用状况。由于目前大部分定价都是基于固定收费,与流量大小无关,消费者使用多少流量都不与费用挂钩,导致网络互联质量非常差,“在一定程度上,是搭电信的便车。”另一方面,由于不能合理补偿运营商,随着用户不断增加海量的流量,产生网络拥堵。

  关键是界定“相关市场”

  专注反垄断法的北京大成律师事务所上海分所律师戴健民告诉早报记者,界定“垄断”,并不是一件易事,目前,一般老百姓认为的“垄断”是指其有较高的市场份额,但这并不准确。“要判断一个企业的商业行为是否构成垄断,主要有三个方面:一是垄断协议,比如分割市场;二是滥用市场支配地位,比如对不同地区经销商采取区别定价的措施;三是经营者集中,比如一个并购交易可能对竞争产生不利影响。”

  不过,戴健民说,确定“市场份额”的前提是,界定“相关市场”。目前,一些行业专家对市场份额的认识还比较笼统,因为《反垄断法》中的“相关市场”可能包括产品市场、区域市场或者季度市场。因此,人们认为的某些企业“垄断”可能只是其有“交易优势”,并不构成垄断。

  戴健民还称,即使企业有市场支配地位,但没有滥用行为,也不违反《反垄断法》;此外,如有“正当理由”,某些商业行为也可以豁免。

  “明智做法是推进改革”

  张昕竹直言,电信联通背后的问题,不是靠简单的反垄断就能解决,“这是缘木求鱼,用不正当的工具来解决一个不当的问题。”

  值得注意的是,虽然反垄断执法机构有三个,包括国家发改委、商务部和工商总局,但作为电信和联通的主管部门工信部却未参与此次反垄断调查。

  “发改委把自己想象成了电信产业的管制者,而非一个简单的反垄断执法者。现在这个案子,至少应该是发改委和工信部联手处理。此类案子,任何一个国家都不可能只是反垄断机构来处理。”张昕竹反问,如果按照反垄断来处理,那互联网接入市场的市场壁垒又是什么。

  张昕竹认为,最后这个问题将不了了之,也不可能处罚,“反垄断很难成立,看不到成立的理由。发改委最明智的做法就是通过此事推进行业改革,尤其是体制改革。”

  作为《反垄断法》草案立法小组成员,张昕竹对《反垄断法》出台3年后目前的情况感到担忧,认为反垄断专业性标准尚未建立,“首先是经济学家集体缺席,在国外,经济学家应该在反垄断领域发挥很大作用;其次是反垄断法的执行也没有对产业经济学有任何贡献。”

  “不按标准来做,但又想折腾。发改委不太地道,利用了社会的心态,信息披露也不完整。”张昕竹说。

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