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“十二五”税改助推战略转型

2011年11月04日 00:06 来源: 中国证券报 【字体:

  近期,地方政府自行发债试点,上海试行增值税“扩围”,小微企业借款合同免征印花税,增值税和营业税起征点提高……一系列财税政策频繁发力,短期目的是应对当前中小企业经营困境;长期来看,趋势性的制度变革或许已经拉开帷幕。中国正处于战略机遇期,财税改革需要着眼全局,立足长远。

  “十二五”期间税制改革应坚持四大取向,即:税制改革需要与通盘配套改革形成紧密互动关系;税制改革需要与加快转变发展方式密切结合;税制改革要与优化分配格局、调整分配关系配套;税制改革要与走创新型国家道路、“科技是第一生产力”、“科技兴国”的取向相呼应

  这四大取向,落实在税制优化上,可以总结为结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念。增值税的扩围,对小企业的扶持,对科技创新的支持,就是有区别对待的、结构性的减税;个人所得税是最典型的特定税负有增有减;资源税、房地产税是结构性增税,在操作中还需做好其他配套

  “十二五”期间中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。需要抓住两大支柱建设:一个是在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税;另一个就是启动资源税改革。

  中国正处于战略机遇期和“十二五”规划期,在战略机遇期,税制建设和改革应如何进行?笔者认为,“十二五”期间税制改革应坚持四大取向,即:税制改革需要与通盘配套改革形成紧密互动关系;税制改革需要与加快转变发展方式密切结合;税制改革要与优化分配格局、调整分配关系配套;税制改革要与走创新型国家道路、“科技是第一生产力”、“科技兴国”的取向相呼应。这四大取向,落实在税制优化上,可以总结为结构性减税、特定税负有减有增、结构性增税三个基本概念。

  从税制改革四大取向来看,第一,税制改革需要与通盘配套改革形成紧密互动关系。

  “十二五”期间,必须解决1994年之后虽然分税制框架得以延续,但是共享税越搞越多、同时省以下分税制不能得以实质性贯彻的问题。实际上,分税制框架的“病理分析”并不复杂,因为层级过多,二十几个税种在从中央到地方的五层级间怎么分都不成,五级分税道路“此路不通”。因此要改革分税制,必须下决心使财政层级扁平化,如果能将财政扁平化到三个层级,那么省以下分税制问题就从无解变成可解。

  实施扁平化的具体切入点,已经非常明确:一个是省直管县,一个是以“乡财县管”等切入的乡镇综合改革。在这个前景下,“十二五”期间中国地方税体系要抓住机遇、尽快打造。简单地说,需要抓住两大支柱建设:一个就是上海、重庆已经先行先试、在不动产保有环节征收的、被称之为房产税的不动产税或房地产税;另一个就是启动资源税改革。资源税可以成为地方税中一个大宗、稳定、有支撑力的税源,尤其对西部省区而言。2011年下半年,资源税改革的区域覆盖面已扩大到全国,一年可使地方财政增收约600亿元,将来再扩大品种覆盖面,资源税对地方财政的支撑力会更明显。“十二五”期间地方税体系两大支柱财源建设将初具轮廓,这将形成一个前所未有的制度支撑框架,并进而实质性支持配套改革。

  第二,税制改革需要与加快转变发展方式这一“十二五”主线密切结合。如增值税扩围,增值税对于营业税的置换和替代,可以减少或基本消除第三产业原来存在的营业税重复征收,从而鼓励市场主体进行专业化细分,促使第三产业升级换代。增值税扩围的效应也是全局性的。发展服务业提振消费直接关系到扩大内需,关系到减少外贸依赖和改善民生,是“十二五”期间的体现“加快发展方式转变”要求的重要税改事项之一。不久前,媒体报道了增值税“扩围”改革明年在上海先行先试的消息,其正面效应和扩大改革覆盖面的前景值得期待。

  此外,环境税显然与加快发展方式转变直接相关。我们的基本建议是,在“十二五”期间,应该积极推动环境税制的通盘配套方案基本成形。要在积极考虑现有税种“绿化”的同时,推出碳税这样的独立税种。当然,税种设计上需从低起点开始,让企业有个适应过程。此外,在碳税推出的时候,应该争取“双重红利”:一方面,把某些企业造成社会成本的“负外部性”内部化。通过税负的提高,逼着企业升级换代,这将产生全社会低碳环保正面效应红利。另一方面,因为多增加了一块税收,政府可以在宏观税负不变情况下,适当降低企业所得税水平,进行普遍减税。这将有利于鼓励企业更好地发挥市场主体作用。

  发展方式的转变还要涉及其他方面。如在税收优惠方面,要更多地为小微企业、草根创业者提供良好的税收环境。不久前,有关部门先后推出对小型企业继续实行所得税减半征收,小微企业贷款合同免征印花税,小微企业增值税、营业税“起征点”提高等减税措施,这些举措也是转变发展方式的配套措施。

  第三,税改要与优化分配格局、调整分配关系配套。“十二五”期间,个人所得税、房地产税都显然具有这方面的调控责任。个人所得税在提高所谓起征点的同时,已对整体税率设计进行优化,在级次、级距上的变化,已经表明了低端降低税负、高端适当增加税负的政策意图。这也是个人所得税若干改革步骤里的重要一步,为今后个人所得税改革走向分类和综合相结合进行了必要铺垫。今后相关设计里还可进一步探讨如何培育中等收入阶层。毕竟我国个人所得税今后还要经历一个动态优化过程,很可能在“十二五”期间需对个人所得税再推出进一步动态优化的新方案,加入“综合”机制和家庭赡养系数等区别机制。

  房地产税也需要渐进优化。如果我们能够通过试点建造起相对清晰、粗线条的框架,那么我们就能够期待进一步扩大这个税种的覆盖面,并形成相对稳定的一套规则。这与优化分配格局、调整分配关系密切相关。

  第四,“十二五”期间的税改要与走创新型国家道路、“科技是第一生产力”、“科技兴国”的取向相呼应。在这方面,税收优惠和激励也不可缺少。对于一些企业的研发活动,我们现在已经有较为明确的所得税优惠处理规定。还有什么在以后能够发挥作用的机制需要构建?某些战略性新兴产业,可能还需要具体设计操作方案。要走创新型国家之路,要抓住中央已经明确的七大战略性新兴产业,使中国总体的发展质量往上走,但是财税的具体支持不能只停留在大而化之的框架和概念导向上,一定要往下落实到最后可实施的细则和方案上。

  “十二五”期间,税制改革至少应具有上述四大取向,落实在税制优化本身的表现上,可以总结成为三个概念:第一是结构性减税。增值税的扩围,对小企业的扶持,对科技创新的支持,主要就是有区别对待的、结构性的减税。第二可称为特定税负有减有增。个人所得税是最典型的,不能笼统地说是减税还是增税,它是低端要减税、高端要增税的组合。第三可称为结构性增税。像资源税、房地产税看起来就是在原有的税负基础上有所提升,当然它也是结构性、针对性的。这种结构性增税在操作中还需做好其他配套。

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